Yerel yönetimde reform arayışları 

Yunan sitelerinden çıkmış demokrasi kavramının ölçek sorunu var. Dünya hiçbir zaman İsviçre’nin bazı kantonlarında uygulanan, açık meydan seçimleriyle oluşan doğrudan demokrasi hedefine ulaşamadı. Bu hep tatlı bir ütopya olarak kaldı. Günümüzde buna en yakın uygulama katılımcı yerel demokrasi gibi gözüküyor.

Kitaptan konuşmaya başlayalım. Yerel yönetimler, belirli coğrafi alanlarda halkın ortak yerel ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Buradaki “özerklik” kavramı işin de, sorunun da özünü oluşturuyor. Yerel yönetim birimleri belediyeler, il özel idareleri ve köy idareleri olarak sayılırken, yerel yönetimin ne kadar özerk olduğu konusu önem arz ediyor. İl ve ilçelerde pek çok kamu görevi, yetkisi valilikler ve kaymakamlıklar eliyle yürütülüyor. Belediyeler pek çok eylem ve etkinliklerinde merkezi yönetimin yereldeki bu uzantılarından izin almak durumunda. Ayrıca muhtarların devlet tarafından maaşa bağlanarak, devlet memuru haline getirilmesiyle, yerelde merkezi yönetimin ajanı haline getirilmesi durumu var. Muhtarlar, yerel siviller tarafından ve arasından seçiliyor ama idari konularda doğrudan kaymakamlıklara bağlılar. Bu anlamda hibrit bir yapıdalar. 

Yerel yönetimde belediye en önemli aktör konumunda. 18. Yüzyılın sonlarından itibaren ortaya çıkan belediye tanımı sanayinin gelişmesiyle birlikte ortaya çıkan şehirleşmenin doğal sonucu olarak kentin alt ve üst yapı gereksinimleri için kurulmuş bir yapı olsa da; çağımızda bambaşka ve çok daha geniş bir kavrama denk geliyor. Seçimle iş başına gelindiği için öncelikle yerel demokrasiye karşılık geliyor. Klasik demokrasinin merkezci ve temsile dayalı, yetersiz yapısı, halk tarafından seçilen, halka dokunan, ona en yakın konumda hizmet ve politikalar üreten belediyelerin, oradan hareketle yerel demokrasinin bayrağını giderek daha yukarılara çıkarıyor. Esasen Yunan sitelerinden çıkmış demokrasi kavramının ölçek sorunu var. Dünya hiçbir zaman İsviçre’nin bazı kantonlarında uygulanan, açık meydan seçimleriyle oluşan doğrudan demokrasi hedefine ulaşamadı. Bu hep tatlı bir ütopya olarak kaldı. Günümüzde buna en yakın uygulama katılımcı yerel demokrasi gibi gözüküyor.

Dünyada nüfusun giderek arttığı, bu nüfusun çoğunluğunun şehirlerde yaşadığı, gereksinimlerin, taleplerin katlanarak arttığı gerçekleri ışığında, yerel yönetimlerin karar ve eylemlerinde o yerelde yaşayan halkın doğrudan katılımı sağlanmazsa gerçek bir yerel demokrasiden bahsetmek mümkün değildir. Yani belli süreçlerle yerel seçimlerde sadece sandığa gidip oy kullanan yerel seçmenin durumu genel seçimlerde sadece oy kullanan ülke seçmeninden çok farklı değildir. Her şey bütçeyle başladığına göre, katılımcı bütçeden başlayarak, belediyelerin karar ve eylemlerinde halkın katılımcı ortaklığı ve denetimi yerel demokrasinin olmazsa olmazıdır.

Bütçe yapmak politika yapmaktır! Yaptığınız bütçe sizin politikalarınızı belirler. Belediye bütçeleri o belediye yönetiminin siyasi duruşunu, amacını, hedefini gösterir. Halktan toplanan vergilerle oluşan bütçede nereye ne harcama yapılacağı, nereye, nasıl yatırım yapılacağı, öncelikler, tercihler gözükür. Bu genel çerçeveye rağmen, günümüzde belediye bütçeleri birer tahmin tablosu şeklindedir. Genelde çok sağlıklı, profesyonelce, derinlemesine düşünülmüş, bütçe teknikleri uygulanmış değildir. Belediyelerin muhasebesi de karmaşıktır. 

Resmi Gazete’de 27.05.2016 tarihli yayınlanmış olan, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği her ne kadar detaylı hazırlanmış olsa da, bazı gider kalemlerinin bazı hesaplara saklanması, dönem içi nazım hesapların çokça uygulanması ile genel kabul görmüş muhasebe ilkelerinin dışında hareket edilmektedir. Genel kabul görmüş demek, organizasyonunda, muhasebe uygulamalarının yürütülmesinde ve mali tabloların düzenlenmesi ve sunulmasında belli kişi ve grupların değil tüm toplumun çıkarlarının gözetilmesi ve dolayısıyla bilgi üretilmesinde gerçeğe uygun, tarafsız ve dürüst davranılması gereğini ifade eder. Belediye mali tablolarının okunması özel bir uzmanlık haline gelmiştir. Bu konuda ülkemizde görevli Sayıştay, merkezi yönetimin siyasi tercih ve müdahaleleriyle aktif ve bağımsız çalışamaz haldedir. Muhalif belediyeler hakkında hazırlanan raporlar merkezde bir yerde tutulmakta, yeri, zamanı geldiğinde, istenirse kullanmak üzere bekletilmektedir.

Yerel yönetim gelirleri yasayla belirlenir. 5779 sayılı yasaya göre, genel bütçe vergi tahsilatının %1,50’si büyükşehir dışındaki belediyelere, %4,50’si büyükşehir kapsamındaki ilçe belediyelerine, %0,50’si il özel idarelerine verilir. 4760 sayılı kanunda sözü edilen özel tüketim vergisi hariç kalacak şekilde büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi tahsilatının %6’sı belli şartlar altında büyükşehir belediyelerine verilir. Buna göre bu rakamın %60’ı doğrudan büyükşehir belediyesi hesabına aktarılırken, %40’lık kısmın %70’i nüfus esasına, %30’u yüzölçümü esasına göre büyükşehir belediyeleri arasında pay edilir. 2464 sayılı kanun belediyelerin gelir kaynaklarını sayar. Özellikle emlak ve çevre vergileri belediyelerin önemli gelirleridir; Vergi Usul Kanununa göre belediyeler birer vergi dairesi gibi çalışıp, bu konularda vergi tahsilatı yapar. Belediyeler vergi tahsilatına yetkilidir, ancak vergi takibine yetkili değildir. Bu yetki Maliye Bakanlığı’ndadır. Belediyelerin vergi koyma ve vergi oranlarıyla oynama gibi yetkileri de yoktur. Görüldüğü gibi belediye gelirleri yasal çerçevede toplanır ve dağıtılır.

Türkiye’de yerel yönetim reform çabaları resmi olarak 2004’te 5216 sayılı yasa ve büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ile başlar, 2005’te 5393 sayılı belediye yasası, 2012’de çıkan ve büyük oranda 2014’te yürürlüğe giren 6360 sayılı yasa ile devam eder. Burada bir reformdan değil, merkezi hükümet tarafından yürütülen yasal düzenlemelerden bahsetmek gerekir. Yasal çerçeveyi çizen merkezi yönetim yerel yönetimlere var olma, yaşama ve çalışma hakkı bahşetmektedir.

Bizim bu yazıda tartışmak istediğimiz ise doğrudan halkın katılımının sağlandığı yerel yönetimlerin oluşturulması çabalarıdır. Artan gereksinimlerin etkin bir biçimde karşılanması ancak yerel yönetimlerin özerk olmasıyla sağlanabilir. 1980’li yıllarından başından itibaren, dünyadaki gelişmelere ve deneyimlere paralel olarak yerel yönetimlerde özerklik fikrini tartışan Avrupa Konseyi’nin 1985’te üye ülkelerin imzasına açtığı özerklik şartını Türkiye 1993’te imzaladı. Ancak ayrılıkçı fikirleri desteklediği, terör gibi bahanelerin yanında esas olarak merkezi yönetimin yetkilerinin yerelde devri, merkezi yönetimin elinin zayıflaması gibi sebeplerle uygulanmadı. 

Mahalle meclisleri, onlarla birlikte diğer stk ve kurumların oluşturacağı ilçe kent konseyleri ve il kent meclisleri vasıtasıyla, sonrasında yereldeki tüm siyasi, ekonomik, sosyal bileşenlerle birlikte halk belediye bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve gerçekleşmesi aşamalarında etkin katılım göstermelidir.

Belediyelerin mali ve idari özerkliğini tartışırken katılımcılığı ilk sıraya yazmalıyız. Sonuçta kamu kaynaklarıyla kamu hizmetlerinin yürütülmesi, doğrudan halkın denetimine, yani katılımına açılmalıdır. Günümüzde belediyelerin performansının ölçüldüğü iyi yönetim ilkeleri olarak şeffaflık, hesap verebilirlik, etkinlik, adillik, tutarlılık, hukuka uygunluk ve katılımcılık karşımıza çıkıyor. Bu ilkelerin tümü özerklik içinde dengeyi ve denetimi sağlarlar. Çünkü bir yapının özerkliğinden bahsediyorsak onun özdenetim yollarını da konuşmalıyız. Aksi takdirde yerel yönetimlerin tekrar merkez tarafından denetlenmesi sonucuna varırız ki, bu özerklik fikrini sakatlayan bir durumdur. Hukuka bağlılık ve uygunluk ise çağdaş toplumların olmazsa olmaz koşuludur. Yapılan her işin, harcanan her kuruşun hesabı o yereldeki halka ve hukuk kanalıyla tüm topluma verilmelidir.

Katılımcı bütçenin belediyelerde uygulanması, bu konuda halkın katılımının ve denetiminin sağlanması başka bir yerel yönetim arayışı için gereklidir. Reformun başlangıç noktası budur. Yukarıda saydığım şekil ve sebeplerle belediyelerin gelirleri yasal çerçeveye alınmıştır. Bu gelirlerin, bu konuda belediyelerin yetkilerinin arttırılması akademik, teknik, yasal çalışmalar gerektirmektedir. Halkın en ivedi şekilde katılımının sağlanacağı alan bütçenin giderler tarafıdır. Belediye yönetimleri seçilmelerinin ardından dönemlerini kapsayan bir stratejik plan hazırlarlar. Bu nelerin yapılacağı, nelerin öncelendiği konularında bir siyasi manifestodur. Sonrasında yıllık hazırlanacak kendisi de bir bütçeleme tekniği olan performans programından itibaren, bütçe hazırlanması aşamasında halkın mutlak katılımı, sonrasında da denetimi sağlanmalıdır. 

Dünyada çeşitli örnekleri bulunan katılımcı bütçenin ülkemizdeki deneyimleri çok kısıtlıdır. Burada belediyenin yıllık bütçesi içinde, yasal ve rutin harcamaları dışında kalan hizmet ve yatırımları kapsayan alanda, belli bir oranda halkın söz ve kararının geçerli olması söz konusudur. Yerel dediğimiz yer de homojen olmayabilir, bölgeleri arasında sosyal, ekonomik farklılıklar olabilir. Bölgesel gereksinimler, istekler, talepler doğrultusunda, bazı dezavantajlı grup ve bireylere pozitif ayrımcılık sağlayacak, yoksul kesimleri kollayacak şekilde harcamalar ve yatırımlar dağıtılmalıdır. Bunun sağlanması için çeşitli yöntemler geliştirilebilir. 5393 sayılı yasa ve 26313 no’lu yönetmelikle oluşturulmuş Kent Konseylerinin etkisi çok sınırlıdır. İlçelerde mahalle meclisleri üstüne oturmuş bir kent konseyi ve onun üstünde bir kent meclisini hayata geçirmek gerekir. 

Mali ve idari yönden özerk belediyelerde belediye meclislerinin, bugünkü görünüm ve işlevlerinin dışında birer kent parlamentosu haline dönüştürülmesi düşünülmelidir. Gelişmiş bir yerel demokraside demokratik yöntemlerle seçilen üyeler halk adına hareket etmeli, meclisler ulusal meclis fonksiyonunda, onay ve denetim görevi görmelidir. Yerel seçimlerde partilerin göstereceği adaylar arasında önemli çoğunluğun ön seçim yöntemi ile yerelde yaşayanlar arasından belirlenmesinin bir zorunluluk olması gerekir. Teknik nedenlerle belli oranda aday yerelin dışından önerilebilir. Oluşacak ihtisas komisyonları şeffaf ve bağımsız bir şekilde çalışmalı, halkı aydınlatmalıdır. Halkın sürekli bilgilendirilmesi halk denetiminin ilk ve en önemli adımıdır. 

Mahalle meclisleri, onlarla birlikte diğer stk ve kurumların oluşturacağı ilçe kent konseyleri ve il kent meclisleri vasıtasıyla, sonrasında yereldeki tüm siyasi, ekonomik, sosyal bileşenlerle birlikte halk belediye bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve gerçekleşmesi aşamalarında etkin katılım göstermelidir.

Belediyelerin mali özerkliği söz konusu olduğunda, genel ve yerel ekonomiye entegre alternatif gelir kaynakları üzerinde çalışmak gerekir. Sürekli artan gereksinimlerin ve yatırımların karşılanmasının geleneksel gelirlerle giderek zorlaştığı göz önüne alınırsa, bu alternatif gelir kaynakları daha fazla önem kazanmaktadır. Ulusal ve uluslararası piyasalardan tahvil yoluyla borçlanma, kentsel dönüşüme bağlı gayrimenkul yatırım ortaklıkları, gayrimenkul sertifikası, kira sertifikası, bunların borsaya açılması gibi araçlarla bu gelirler çeşitlendirilebilir. 

Belediyelerin doğrudan mal ve hizmet alımı ve satımı yaptığı şirketler, iştirakler (BİT’ler) kurması sorunlu bir alandır. Günümüzdeki belediye tartışmalarında önemli yer tutan bu girişimler, kısa vadede seçilen belediye yönetimi ve onun bürokrasisi tarafından alınan ticari ve siyasi kararlarla orta ve uzun vadede, gelecek belediye yönetimleri ve esas olarak ta yerel halkın sahip olduğu mal ve değerler üzerinde ipotek oluşturacağı için tartışmalıdır. Kamuya ait kaynaklarla yapılacak ticari girişimlerin riski tamamen halkın üstünde kalacaktır. Alınacak yanlış yatırım kararları, iyi yönetim eksikliği veya doğrudan yolsuzluk, bu yollarla oluşacak kamu zararı, bu alanın çok dikkatli bir şekilde incelenmesi ve düzenlenmesini gerektirmektedir.

Demokrasilerin temel kurumu sayılan parlamentoların oluşumunun başlangıcı sayılan 1215 tarihli Magna Carta esasen baronlar tarafından oluşturulan meclisin kralın kararlarına katılmasını sağlamıştır. Bu kararların en önemlisi toplanacak vergiler ve bunların kullanılış şekilleriyle ilgilidir. Halk yine alınıp satılan serf olarak kalmıştır, ama çağdaş tarihi yazan burjuvazinin önü açılmıştır. Şimdi sıra halkta! Halkın doğrudan demokrasiye en yakın yönetime ulaşacağı yer yerel demokrasidir. Bu anlamda yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliği büyük önem taşımaktadır.