AYM’nin 4 Haziran 2024 tarihli kararı yönünden merak edilenler (1)

Serap Yazıcı Özbudun

703 sayılı kanun hükmünde kararnamenin içerdiği hükümlerin bir kısmının iptali, Anayasamızın mülga 91’inci maddesinin ilk fıkrasını ihlâl ettiği gerekçesine dayanmıştır. Bu kanun hükmünde kararnamenin içerdiği hükümlerin bir kısmının iptali ise yukarıda aktardığım 7142 sayılı Yetki Kanununun 1’inci maddesinin ihlâl edildiği gerekçesine dayanmıştır.

Anayasa Mahkemesi, 703 sayılı kanun hükmünde kararnamenin (KHK) pek çok hükmünü iptal ettiği kararını, 4 Haziran 2024’te açıkladı. Bu karar, kamuoyunda ciddi bir ilgi uyandırdı. Bunun nedeni, Anayasa Mahkemesi’nin 233 maddeden ve 16 geçici maddeden oluşan 703 sayılı kanun hükmünde kararnamenin çok sayıda hükmünü iptal etmesi oldu. Burada Anayasa Mahkemesi’nin bahsi geçen kararını, kamuoyunda en çok ilgi uyandıran hükümleri yönünden (TC Merkez Bankası ve üniversiteler) değerlendirmeyi amaçlıyorum. Ancak kararın niteliğinin anlaşılabilmesi için yazımın ilk bölümünde Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişle birlikte yürürlükten kaldırılan kanun hükmünde kararname işleminin hukukî mahiyetini kısaca ele alacağım. İkinci bölümünde ise Anayasa Mahkemesi’nin 703 sayılı kanun hükmünde kararnameyi iptal eden kararının TC Merkez Bankası ile üniversitelere ilişkin olan kısmını inceleyeceğim.

Kanun hükmünde kararname, Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen, bu nedenle şeklen (organik açıdan) yürütme organına ait bir işlemdir. 1971 değişiklikleriyle anayasal sistemimizin bir parçası haline gelen, 1982 Anayasasında da yer alan kanun hükmünde kararnameler, anayasa hukukçuları ve idare hukukçuları arasında önemli tartışmalara neden olmuştur.

KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME NEDİR?

Kanun hükmünde kararname, Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen, bu nedenle şeklen (organik açıdan) yürütme organına ait bir işlemdir. Ne var ki kanun hükmünde kararname, yürürlükteki kanun hükümlerini değiştiren veya kaldıran bir hukukî güce sahip olduğu için fonksiyonel olarak bu işlem yasama işlemi mahiyetindedir. Bu nedenle 1971 değişiklikleriyle anayasal sistemimizin bir parçası haline gelen, 1982 Anayasasında da yer alan kanun hükmünde kararnameler, anayasa hukukçuları ve idare hukukçuları arasında önemli tartışmalara neden olmuştur.[1]1982 Anayasası, kanun hükmünde kararnamelerin tâbi olduğu kuralları 91’inci maddede düzenlemiştir. Kanun hükmünde kararname, konu yönünden sınırlanmış bir işlemdir. Çünkü 91’inci maddenin ilk fıkrası, “Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” kanun hükmünde kararnameyle düzenlenemeyeceğini hükme bağlamıştır. Kanun hükmünde kararnamenin konu yönünden sınırlı olduğunu gösteren diğer hüküm ise Anayasanın mülga 163’üncü maddesinin ilk fıkrasında yer almaktadır. Buna göre, “Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez.” Bu iki husus, kanun hükmünde kararnamenin konu yönünden sınırını ifade etmektedir.

Bakanlar Kurulunun, TBMM kendisini yetkilendirmedikçe kanun hükmünde kararname çıkaramayacağı, Anayasanın 87’nci ve 91’inci maddelerinden kaynaklanmaktadır. TBMM’nin görev ve yetkilerini düzenleyen 87’nci maddesi, bu yetkiler arasında “Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek” ifadesine; 91’inci madde ise ilk fıkrasında “Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.” hükmüne yer vermiştir.

KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME, YETKİ YÖNÜNDEN DE SINIRLI BİR İŞLEMDİR

Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, Bakanlar Kuruluna ait olmakla beraber Bakanlar Kurulu bu yetkiyi ilkelden ve kendiliğinden, yani araya kanunî bir düzenleme girmeden kullanamaz. Çünkü Anayasa, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini aslî değil, türevsel bir yetki olarak tanımıştır. Bakanlar Kurulunun, TBMM kendisini yetkilendirmedikçe kanun hükmünde kararname çıkaramayacağı, Anayasanın 87’nci ve 91’inci maddelerinden kaynaklanmaktadır. TBMM’nin görev ve yetkilerini düzenleyen 87’nci maddesi, bu yetkiler arasında “Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek” ifadesine; 91’inci madde ise ilk fıkrasında “Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir.” hükmüne yer vermiştir. Bu hükümler, Bakanlar Kurulunun TBMM kendisini bir yetki kanunuyla yetkilendirmedikçe kanun hükmünde kararname çıkaramayacağını göstermektedir.91’inci maddenin 2’nci fıkrası ise TBMM’nin Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini tanıyan kanunun (Yetki Kanunu) içermesi gereken unsurları düzenlemektedir. 2’nci fıkraya göre, “Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.”

Görüldüğü gibi Bakanlar Kurulu, ancak TBMM bir yetki kanunuyla kendisine yetki sunduğu takdirde kanun hükmünde kararname çıkarabilecektir. Bu, Anayasamızın 7’nci maddesinde yer alan “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” hükmünün de bir gereğidir. İşte bütün bu gerekçelerle Bakanlar Kurulu kendiliğinden ve ilkelden kanun hükmünde kararname çıkaramamaktadır.

Bu tablo, kanun hükmünde kararnamenin Anayasaya ve yetki kanununa uygun olması gerektiğini ifade etmektedir. Bu nedenle bir kanun hükmünde kararname, Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenirken bu denetim iki boyutu kapsamaktadır. Yüksek Mahkeme, kanun hükmünde kararnamenin hem Anayasanın 91’inci maddesine hem de bu işlemin dayanağını oluşturan yetki kanununa uygunluğunu denetlemektedir. Burada belirtilmesi gereken diğer bir husus ise yetki kanununun kendisinin de Anayasaya uygunluk denetimine tâbi olduğu gerçeğidir.

Anayasa Mahkemesi’nin 4 Haziran 2024’te Resmi Gazete’de yayınlanan kararı incelendiğinde, bu kararla pek çok iptal hükmü verildiği görülmektedir. Bu iptal hükümlerinin bir kısmı, Anayasamızın 91’inci maddesinin 1’inci fıkrasına aykırılık gerekçesiyle verilmiştir. Diğer bir deyişle, 703 sayılı kanun hükmünde kararnamenin iptal edilen hükümlerinin önemli bir kısmı, Anayasanın 91’inci maddesinin ilk fıkrasının kanun hükmünde kararnameyle düzenlenmesi yasaklanan alana ilişkin olduğu için bu yönde karar verilmiştir.703 sayılı kanun hükmünde kararnamenin hükümlerinin bir kısmı ise bu kararnamenin dayanağını oluşturan 7142 sayılı Yetki Kanununa aykırılıktan kaynaklanmıştır.

Kamuoyu, bu iptal kararının özellikle Merkez Bankası ve üniversitelere ilişkin olan kısmına ilgi göstermektedir. Bu nedenle bu yazının ikinci bölümünde kararın bu iki hususa ilişkin kısmı yer alacaktır. Ne var ki karara ilişkin bu açıklamalara değinmeden önce Anayasamızın 91’inci maddesinin ne zaman yürürlükten kalktığına ve 703 sayılı kanun hükmünde kararnamenin hangi amaçla çıkarıldığına kısaca değinmek gerekecektir.

6771 sayılı Kanunun 18’inci maddesinde değinilen ilk Cumhurbaşkanlığı ve TBMM seçimleri 24 Haziran 2018’de yapılmış olup bu seçimlerde ikinci bir kez daha halk tarafından seçilen Sayın R. T. Erdoğan, 9 Temmuz 2018’de yemin ederek ikinci görev süresine başlamıştır. Dolayısıyla Anayasamızın 91’inci maddesi de 9 Temmuz 2018’de yürürlükten kalkmıştır.

ANAYASAMIZIN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEYİ DÜZENLEYEN 91. MADDESİ NE ZAMAN YÜRÜRLÜKTEN KALKTI?

Anayasamızın kanun hükmünde kararnameyi düzenleyen 91’inci maddesi, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişi sağlayan 21 Ocak 2017 tarihli 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunuyla yürürlükten kaldırılmıştır. Hatırlanacağı gibi bu anayasa değişikliği, 21 Ocak 2017’de TBMM’de kabul edilmiş, 16 Nisan 2017 tarihli referandumda halk tarafından onaylanmıştır.

Ne var ki bu anayasa değişikliğinin içerdiği hükümlerin tamamı, aynı anda yürürlüğe girmemiştir. 6771 sayılı Kanunun yürürlük maddesi (m. 18), evvelce benzerine rastlamadığımız bir yürürlük süreci öngörmüştür. Bu maddeye göre kanunun içerdiği değişikliklerin bir kısmı, halkoylaması sonuçlarının Resmi Gazete’de yayınlanmasını takiben yürürlüğe girmiştir. Değişikliğin Askerî Yargıtay, Askerî Yüksek İdare Mahkemesi ve Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’na ilişkin hükümleriyle Cumhurbaşkanının bir siyasi partinin üyesi olmasını sağlayan hükümleri bu niteliktedir.

Kanunun içerdiği değişikliklerin önemli bir kısmı ise bu anayasa değişikliğinin halkoylamasında kabulünü takiben “birlikte yapılan Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri sonucunda Cumhurbaşkanının göreve başladığı tarihte” yürürlüğe girmiştir. Anayasamızın kanun hükmünde kararnameleri düzenleyen 91’inci maddesi de bu grupta yer almaktadır.[2]Böylece 6771 sayılı Kanunun 18’inci maddesinde değinilen ilk Cumhurbaşkanlığı ve TBMM seçimleri 24 Haziran 2018’de yapılmış olup bu seçimlerde ikinci bir kez daha halk tarafından seçilen Sayın R. T. Erdoğan, 9 Temmuz 2018’de yemin ederek ikinci görev süresine başlamıştır. Dolayısıyla Anayasamızın 91’inci maddesi de 9 Temmuz 2018’de yürürlükten kalkmıştır.

703 sayılı kanun hükmünde kararnamenin dayanağını oluşturan 7142 sayılı Yetki Kanunu, 18 Mayıs 2018’de yürürlüğe girmiştir. Bu Yetki Kanununa dayanan 703 sayılı kanun hükmünde kararname, Bakanlar Kurulu tarafından 2 Temmuz 2018’de kabul edilmiş, 9 Temmuz 2018 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişi sağlayan Anayasa Değişikliği Kanunu, Anayasamızın çok sayıda maddesinde köklü değişiklikler yapmıştır. Bu değişiklikler, Anayasayı izleyen pek çok kanun üzerinde de çeşitli değişiklikler yapmayı gerektirmiştir. Ne var ki böylesine kapsamlı bir değişiklik, ancak uzun bir sürede gerçekleşeceğinden, o tarihteki Meclis çoğunluğu (AKP ve MHP çoğunluğu), bütün bu değişiklikleri hızlıca bir kanun hükmünde kararname ile yapmayı tercih etmiştir. 703 sayılı kanun hükmünde kararname, bu amaçla kabul edilmiştir.

703 SAYILI KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME HANGİ AMAÇLA ÇIKARILMIŞTIR?

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçişi sağlayan Anayasa Değişikliği Kanunu, Anayasamızın çok sayıda maddesinde köklü değişiklikler yapmıştır. Bu değişiklikler, Anayasayı izleyen pek çok kanun üzerinde de çeşitli değişiklikler yapmayı gerektirmiştir. Bu nedenle 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu, Anayasamıza geçici 21’inci madde olarak eklediği hükümle TBMM’nin bu uyum kanunlarını altı ay içinde çıkarması gerektiği hükmüne yer vermiştir.Ne var ki böylesine kapsamlı bir değişiklik, ancak uzun bir sürede gerçekleşeceğinden, o tarihteki Meclis çoğunluğu (AKP ve MHP çoğunluğu), bütün bu değişiklikleri hızlıca bir kanun hükmünde kararname ile yapmayı tercih etmiştir. 703 sayılı kanun hükmünde kararname, bu amaçla kabul edilmiştir.

Nitekim 703 sayılı kanun hükmünde kararnamenin dayanağını oluşturan 7142 sayılı Yetki Kanununun 1’inci maddesinde şu hüküm yer almıştır:

“(1) Bu Kanunun amacı, 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş, teşkilat, görev ve yetkilerinin düzenlenmesi,

b) Kanunlar ve kanun hükmünde kararnamelerde yer alan tüzük, Bakanlar Kurulu, İcra Vekilleri Heyeti, İcra Vekilleri Heyeti Kararı, Bakanlar Kurulu Kararı, Bakanlar Kurulu Yönetmeliği, Hükümet, Başbakan, Başvekil, Başbakanlık, Başvekalet, sıkıyönetim, nizamname, kanun tasarısı gibi bazı ibarelerin değiştirilmesi, yürürlükten kaldırılması veya bu çerçevede kanunlar ve kanun hükmünde kararnamelerde yer alan ilgili hükümlerin yeniden düzenlenmesi,

c) Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerinin yeniden belirlenmesi,

ç) Uygulama imkânı kalmayan kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin yürürlükten kaldırılması,

d) Kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde yer alan bakanlıkların, kamu kurum ve kuruluşlarının kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri, personeli ve teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması ve üst kademe kamu yöneticilerinin atanmaları ile görevlerine son verilmesine ilişkin usul ve esasların düzenlenmesinin sağlanması; Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin hususlara dair hükümlerin düzenlenmesi ile bu bent kapsamındaki ilgili hükümlerin değiştirilmesi veya yürürlükten kaldırılması, için çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılması hususunda düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermektir.

(2) Bu Kanuna göre çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler;

a) 23/5/1928 tarihli ve 1322 sayılı Kanunların ve Nizamnamelerin Sureti Neşir ve İlanı ve Meriyet Tarihi Hakkında Kanun,

b) 14/6/1935 tarihli ve 2804 sayılı Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü Kanunu,

c) 18/12/1953 tarihli ve 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,

ç) 10/4/1967 tarihli ve 852 sayılı Başbakanlık Basımevi Döner Sermaye İşletmesi Kuruluşu Hakkında Kanun,

d) 23/4/1981 tarihli ve 2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanun,

e) 13/12/1983 tarihli ve 189 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Yurtdışı Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararname,

f) 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname,

g) 24/5/1984 tarihli ve 3011 sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun,

ğ) 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 Gün ve 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun,

h) 10/10/1984 tarihli ve 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun,

ı) 9/1/1985 tarihli ve 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,

i) 14/2/1985 tarihli ve 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,

j) 19/2/1985 tarihli ve 3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,

k) 31/10/1985 tarihli ve 3234 sayılı Orman Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun,

l) 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı Spor Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,

m) 9/12/1994 tarihli ve 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,

n) 16/4/2003 tarihli ve 4848 sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun,

o) 16/7/2003 tarihli ve 4947 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilâtı Kanunu,ö) 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu,ile diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin bu maddenin birinci fıkrasında belirtilen hususlara ilişkin hükümlerinde yapılacak değişiklik, yürürlükten kaldırma ve yeni düzenlemeleri kapsar.”

Yüksek Mahkeme’nin 4 Haziran 2024’te açıklanan kararının kamuoyunda en çok merak edilen yönü, bu kararın Merkez Bankası ile üniversitelere ilişkin düzenlemeleri iptal eden kısmı olmuştur. Kararın bu düzenlemelere ilişkin kısmı, sonraki yazımda ele alınacaktır.

---

[1] Bu tartışmaların ayrıntıları için bakınız Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, 15. Baskı, Ankara, Yetkin Yayınları, 2014, s. 254-268; Kemal Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000.

[2] Serap Yazıcı, “2017 Anayasa Değişikliği: Türkiye’de Başkanlık Sistemine Geçiş”, Prof. Dr. Nami Çağan Anısına Armağan, Atılım Üniversitesi Yayınları, Ankara, 2020, s. 815 816, https://www.atilim.edu.tr/files/Yay%C4%B1nlar%C4%B1m%C4%B1z/Hukuk/Prof.%20Dr.%20Nami%20%C3%87a%C4%9Fan%20An%C4%B1s%C4%B1na%20Arma%C4%9Fan.pdf